ПРИМЕНЕНИЕ ЭЛЕКТРОННЫХ ДОКУМЕНТОВ И ИХ ОБРАЗОВ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПУБЛИЧНЫХ ЗАКУПОК. ЧАСТЬ 2
В первой части статьи были рассмотрены вопросы:
1. Понятия терминов «электронный документ», «электронный образ документа» в законе № 44-ФЗ
2. Понятия терминов «документ в электронном виде» и «графический образ оригинала документа (графический вид)» в законе № 223-ФЗ.
Был сделан вывод, что термин, применяемый в «корпоративных» закупках (Положение ПП № 908) «документ в электронном виде» является правовым аналогом термину «электронный документ», применяемому в контрактной системе Законом № 44-ФЗ и ПП № 60.
Часть 2
Рассматриваются закупки по Закону 223-ФЗ: можно ли графический вид документа формировать путем сканирования, отличия электронного образа и графического вида документа, вариативность применения документов в электронном виде, электронных образов и графических видов документов.
3. ЗАКУПКИ ПО ЗАКОНУ 223-ФЗ: МОЖНО ЛИ ГРАФИЧЕСКИЙ ВИД ДОКУМЕНТА ФОРМИРОВАТЬ ПУТЕМ СКАНИРОВАНИЯ?
Что такое графический вид документа? По нашему мнению, графическим видом документа (графическим образом оригинала документа) по аналогии с «образом бумажного документа» в закупках по Закону № 44-ФЗ, будет сканированный документ.
Как считают эксперты Института госзакупок: «… под графическим видом понимается файл с графическим образом оригинала документа. Таким образом, заказчик обязан разместить в ЕИС сканированные экземпляры протоколов, где отражены собственноручные подписи членов комиссии» [Вестник Института госзакупок», 2021, № 9 стр. 25].
Как указано в Правилах ведения реестра договоров, принятых Правительством РФ в соответствии со ст. 4.1 Закона № 223-ФЗ информация и документы, подлежащие включению в реестр договоров, направляются заказчиком в электронном виде и подписываются с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи лица, имеющего право действовать от имени заказчика. При этом такие документы формируются в виде электронного образа бумажного документа, созданного в том числе посредством его сканирования (курсив наш – автор), или в форме электронного документа, если документ сформирован в электронном виде.
Способ создания графического вида документа посредством сканирования или фотографирования приводится в ряде ведомственных актов. «Документы, содержащие графические элементы, которые не могут быть преобразованы в текстовый вид (технологические схемы, чертежи, диаграммы, графики, изображения (фотографии, рисунки) товаров) (далее - графические документы), представляются в виде электронных образов, в том числе полученных путем сканирования бумажных носителей».
Однако, в некоторых ведомственных документах встречается противоположная позиция. Нормативные правовые и иные акты, - отмечается в приказе Минтруда РФ, - размещаются в виде текста в формате, обеспечивающем возможность поиска и копирования фрагментов текста средствами веб-обозревателя. Нормативные и иные акты могут дополнительно размещаться в графическом формате в виде графических образов их оригиналов («графический формат»). Размещение актов в иных форматах, а также в виде сканированных документов, требующих дополнительного распознавания, не допускается.
Схожей точки зрения придерживается Федеральная антимонопольная служба, и на вопрос: можно ли размещать скан-копии документов, которые входят в состав извещения (документации) о закупке по Закону № 223-ФЗ, – отвечает отрицательно.
По нашему мнению контрольный орган неправильно интерпретирует норму п. 9 ПП РФ № 908, что «сведения, содержащиеся в файле в формате, обеспечивающем возможность его сохранения на технических средствах пользователей, и допускающем после сохранения возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста (далее - электронный вид), или в файле с графическим образом оригинала документа (далее - графический вид)…», в которых указаны два разных типа документа: один – электронный документ, в котором допускается возможность поиска и копирования и другой – графический (скан-копия), для которого указанным постановлением требования копирования и поиска не установлены.
Считаем, что дефиниция «графический вид документа» не является аналогом «электронного образа документа» - электронной копии документа, изготовленного на бумажном носителе и переведённого в электронную форму с помощью средств сканирования, заверенного электронной подписью в порядке, установленном законодательством РФ, но является близким понятием.
То есть сканирование — это универсальный способ формирования образа документа (44-ФЗ) и один из способов формирования графического вида (223-ФЗ).
Однако правовой определенности в вопросе является ли графический вид документа (223-ФЗ) правовым аналогом электронного образа документа (сканированного документа) (223-ФЗ) – нет.
В соответствии с позицией контрольного органа, считающего, что нельзя размещать скан-копии документов, которые входят в состав извещения (документации) о закупке по Закону № 223-ФЗ в качестве графического вида документа и имеющейся правовой неопределенностью в части дефиниции «графический образ оригинала документа», рекомендуем в закупках по Закону № 223-ФЗ не применять скан-копии документов до разъяснения указанного термина уполномоченным органом.
4. ОТЛИЧИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ОБРАЗА И ГРАФИЧЕСКОГО ВИДА ДОКУМЕНТА
«Электронный образ документа» (контрактная система, 44-ФЗ) и «графический вид документа» («корпоративные» закупки, 223-ФЗ) — это два способа предоставления документов в цифровой форме, каждый из которых имеет свои особенности применения.
Электронный образ документа обычно создается путем сканирования бумажного документа или преобразования электронного документа в формат, который поддерживает текстовые и графические элементы. Электронные образы могут содержать как изображения, так и текст, который может быть распознан и преобразован в редактируемый формат с помощью технологии оптического распознавания символов (далее — OCR). Это позволяет не только просматривать документ, но и работать с его текстом — копировать, редактировать, выполнять поиск по тексту и т.д.
Графический вид документа – это изображение документа, которое может быть получено путем сканирования бумажного документа или его фотографирования цифровой камерой. Графический вид представляет собой растровое изображение (пиксельные изображения, состоящие из крошечных цветных точек), в котором текст является частью картинки и не может быть обработан как текстовая информация без применения OCR.
В «корпоративных» закупках протоколы дополнительно размещаются в графическом виде, что, по мнению ряда экспертов, предполагает размещение отсканированного оригинала протокола, его фотографии и т.п.
Основные отличия:
1. Работа с текстом. В электронном образе текст может быть распознан и доступен для редактирования и поиска, в то время как в графическом виде документа текст является частью изображения и недоступен для прямого редактирования без применения OCR (инструмент распознавания текста).
2. Форматы файлов. Электронные образы часто сохраняются в форматах PDF или DOCX, которые поддерживают текстовые слои, в то время как графические виды сохраняются в форматах изображений JPEG, PNG. TIFF.
3. Электронные образы удобны для работы с документами в цифровом виде. Выбор между указанными формами зависит от целей использования документа.
5. ВАРИАТИВНОСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ ДОКУМЕНТОВ В ЭЛЕКТРОННОМ ВИДЕ, ЭЛЕКТРОННЫХ ОБРАЗОВ И ГРАФИЧЕСКИХ ВИДОВ ДОКУМЕНТОВ
5.1. В контрактной системе.
Законом № 44-ФЗ и НПА, регулирующими контрактную систему, предусмотрено формирование в дополнение к структурированным формам документов (созданным с использованием ЕИС) электронных документов или электронных образов бумажных документов посредством сканирования.
В отдельных случаях такие формы создаются не в дополнение к структурированным, а вместо структурированных (то есть без использования ЕИС). Например, как указано в Положение о порядке формирования и размещения информации и документов в ЕИС раздел 2 Приложения к положению (Документы, прилагаемые к извещению об осуществлении закупки в форме электронных документов или образов бумажных документов, сформированных без использования единой информационной системы) должен содержать указание на следующие документы, прилагаемые к извещению об осуществлении закупки в форме электронных документов или образов бумажных документов, сформированных без использования единой информационной системы. Или: в реестр контрактов подлежит включению в том числе контракт (с прилагаемыми документами) в форме электронного документа, заключенный по результатам проведения электронных процедур, а также если при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) контракт заключается с использованием ЕИС в соответствии с ч. 14 ст. 93 Закона № 44-ФЗ либо в форме электронного образа бумажного документа (за исключением случаев, при которых контракт подлежит включению в реестр в форме электронного документа).
В отдельных случаях структурированные документы не дополняются электронными документами и электронными образами. Например, при формировании протоколов закупочной комиссией «заказчик формирует с использованием электронной площадки протокол подведения итогов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), после подписания такого протокола усиленными электронными подписями членами комиссии по осуществлению закупок подписывает его усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и направляет оператору электронной площадки».
И наоборот, «…если приемочная комиссия включает членов, не являющихся работниками заказчика, допускается осуществлять подписание документа о приемке, составление мотивированного отказа от подписания документа о приемке, подписание такого отказа без использования усиленных электронных подписей и единой информационной системы. Если члены приемочной комиссии… не использовали усиленные электронные подписи и единую информационную систему, заказчик прилагает подписанные ими документы в форме электронных образов бумажных документов».
5.2. «Корпоративные» закупки.
Законом № 223-ФЗ и НПА, регулирующими «корпоративные» закупки, предусмотрено формирование в дополнение к структурированным формам документов (созданным с использованием ЕИС) электронных документов и (или) графических видов бумажных документов.
Например, план закупки считается размещенным в ЕИС надлежащим образом после размещения в соответствии с п. 4 Положения в ЕИС структурированного вида плана закупки и (или) электронного вида плана закупки либо структурированного вида плана закупки и графического вида такого плана.
В некоторых случаях электронный вид документа заменяет структурированную форму: для размещения в ЕИС протоколов, составленных в ходе закупки, представитель заказчика в ЕИС выбирает форму протокола из имеющихся форм протоколов или корректирует имеющуюся в ЕИС форму протокола в соответствии с положением о закупке и (или) размещает электронный вид протокола. При этом протоколы, составленные в ходе закупки, размещаются также в графическом виде.
Заключение
1. Таким образом, в «корпоративных» закупках информация и документы размещаются в структурированном виде (с помощью средств программно-аппаратного комплекса ЕИС), а также (кроме структурированной формы) — в электронном или графическом виде. При этом в электронном или графическом виде (по выбору заказчика) предусмотрено размещение положения о закупках, плана закупок, договора, отчета. Не предусмотрено размещение в графическом виде извещения и документации о закупке. Обязательно в графическом виде размещение подписанных протоколов о закупках. За неразмещение в графическом виде подписанного протокола, равно как и за размещение в графическом виде извещения и документации, предусмотрена административная ответственность по ч. 2 ст. 7.30.4 КоАП (вст. в силу 01.03.2025).
Нарушение заказчиком установленных законодательством Российской Федерации в сфере закупок отдельными видами юридических лиц требований к содержанию документов, формируемых (составляемых) при осуществлении закупок, либо нарушение предусмотренных указанным законодательством порядка и сроков размещения информации и документов -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей (КоАП, ст. 7.30.4, ч. 3).
Обратим внимание на п. 9 Положения ПП № 908, которым установлено, что «сведения, содержащиеся в файле в формате, обеспечивающем возможность его сохранения на технических средствах пользователей и допускающем после сохранения возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста (далее — электронный вид), или в файле с графическим образом оригинала документа (далее — графический вид)…» указаны два разных типа документа: один — электронный документ, предусматривающий возможность поиска и копирования, и другой — графический (электронный образ — скан-копия/фотография), для которого требования копирования и поиска не установлены.
В отличие от этого в контрактной системе документы, сформированные без использования единой информационной системы, размещаются в ЕИС в форме электронного документа или образа бумажного документа, при этом такие электронные документы и образы должны иметь открытые форматы, обеспечивающие возможность просмотра всего документа — просмотра, а не копирования и поиска, либо его фрагмента средствами общедоступного программного обеспечения, и не должны быть зашифрованы или защищены средствами, не позволяющими осуществить ознакомление с их содержимым без дополнительного программного обеспечения, которое требует заключения лицензионного или иного соглашения с правообладателем такого программного обеспечения, если оно предусматривает взимание платы.
В отдельных случаях Законом № 44-ФЗ предусмотрено такое формирование электронных образов документов вместо применения структурированных форм.
2. По мнению автора, термин, применяемый Положением ПП № 908 «документ в электронном виде», является правовым аналогом термина «электронный документ», применяемого Законом № 44-ФЗ, ПП № 60, а также Законом № 223-ФЗ. Тем более, что Закон № 223-ФЗ, наряду с термином «документ в электронном виде», применяет термин «электронный документ» (ст. 3.3, ч. 4; ст. 3.4, ч. 30).
А дефиниция «графический вид документа» (Положение ПП № 908) не является стопроцентным аналогом «электронного образа документа» (ПП № 60) — электронной копии документа, изготовленного на бумажном носителе и переведенного в электронную форму путем сканирования, так как в графический вид документ может быть преобразован не только с помощью средств сканирования, но и путем фотографирования. Графический вид документа, как и электронный образ документа, для придания юридической силы подписывается усиленной квалифицированной электронной подписью в порядке, установленном законодательством РФ.
Однако правовой определенности в вопросе, является ли графический вид, полученный посредством сканирования бумажного документа, правовым аналогом электронного образа документа, — нет. Как и нет объяснения причин применения разных цифровых конструкций в контрактной системе и «корпоративных» закупках в одних и тех же целях.
3. Предлагаем внести изменения в постановление Правительства РФ № 908 от 10.09.2012: заменить термин «графический вид» на «электронный образ» документа.
Также предлагаем Федеральный закон РФ от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» дополнить нормами:
1) документ в электронном виде - электронный образ документа или электронный документ;
2) электронный образ документа (электронная копия документа, изготовленного на бумажном носителе) — переведенная в электронную форму с помощью средств сканирования копия документа, изготовленного на бумажном носителе, заверенная электронной подписью в порядке, установленном законодательством РФ.
4. В соответствии с Приложением к ПП № 908 и позицией контрольных органов, считающих, что нельзя размещать скан-копии документов, которые входят в состав извещения (документации) о закупке по Закону № 223-ФЗ в качестве графического вида документа, рекомендуем заказчикам в закупках по Закону № 223-ФЗ не применять скан-копии документов при формировании извещения и документации о закупках.
При этом в обязательном порядке заказчикам, осуществляющим закупки по Закону № 223-ФЗ, следует формировать посредством сканирования графические образы подписанных членами комиссии протоколов, оформленных в процессе закупок.
Использованы материалы СПС «Гарант», «КонсультантПлюс»
Автор: Г.Б. Добрецов
26.02.2025
